Conclusions del Consell Europeu: les claus de l'acord sobre el pla de recuperació econòmica

En aquesta nota es presenten els principals elements de l'acord del Consell Europeu sobre el pla de recuperació econòmica, analitzant com aquest últim afecta tant al fons de recuperació com al pressupost a llarg termini de la UE (els dos pilars del pla), i examinant en quina posició queden els nostres territoris respecte aquest compromís sense precedents a la història de la UE.

Context

El passat 17 de juliol, el Consell Europeu (European Council – EUCO) es va reunir en sessió extraordinària amb l’objectiu de debatre sobre el pla de recuperació per la crisi de la COVID-19 i el Marc Financer Plurianual de la UE (MFP) i intentar tancar un acord que donés resposta a les urgents problemàtiques derivades de la crisi de la COVID-19.

Les negociacions es van prolongar dos dies més del que estava previst inicialment degut a la divergència d’interessos entre els Estats membres, especialment per l’oposició dels països anomenats «frugals» (Països Baixos, Dinamarca, Suècia i Àustria, principalment) vers les partides pressupostàries destinades a transferències directes previstes a la proposta original del fons de recuperació, així com pel seu desacord respecte la quantia total del MFP proposat per la Comissió Europea (CE). Finalment, el dia 21 pel matí el president del Consell Europeu, Charles Michel, anuncia que s’ha arribat a un acord històric amb els Estats membres que permetrà iniciar la reconstrucció d’Europa abans finalitzi l’any. A continuació presentem els principals elements d’aquest acord.

Elements més rellevants de l’acord

• El fons de recuperació o Next Generation EU és de 750.000 M€, 390.000 M€ dels quals arribaran als Estats membres en forma de transferències directes. A canvi d’acceptar aquestes subvencions, els “frugals” aconsegueixen un increment dels xecs compensatoris i la creació d’un mecanisme de fre d’emergència per bloquejar el desemborsament dels ajuts si es considera que un país incompleix els objectius i acords pactats a nivell europeu.
• El MFP acordat preveu un total de 1,074 bilions d’euros pel període 2021 – 2027. No obstant, àrees considerades estratègiques per la UE i el seu futur com la lluita contra el canvi climàtic, la política exterior i la recerca i la innovació experimenten notables retallades.
• La importància històrica d’aquest acord també recau en el fet que la UE, per mitjà de la CE, emetrà deute comú europeu per poder finançar el fons de recuperació europeu. Aquest endeutament tindrà lloc a canvi que els Estats membres implementin reformes per mitigar la crisi, les quals seran avaluades i aprovades per les institucions europees.
• Espanya passa a ser el segon país que més diners rebrà dels fons i es mostra satisfeta amb l’acord. A canvi, haurà de fer reformes per poder fer front a la crisi de la COVID-19.

Contingut de l’acord sobre el pla de recuperació europeu

Les negociacions del Consell Europeu cobrien els dos pilars [3] del futur pla de recuperació europeu: el Next Generation EU (també conegut com a «fons de recuperació» o NGEU), un nou instrument temporal que combinarà subvencions i préstecs per iniciar la recuperació econòmica d’Europa abans que finalitzi l’any; i el propi Marc Financer Plurianual pel període 2021 – 2027 (l’anomenat «pressupost europeu a llarg termini»). Comptant aquests dos instruments, la UE tindrà un total de 1,824 bilions d’euros [4] per fer front als reptes del vell continent del 2021 al 2027.

Next Generation EU

El fons de recuperació disposa finalment de 750.000 milions d’euros: 390.000 M€ en ajudes directes (el 52% del total i un 22% menys del que es preveia a la proposta original) i 360.000 M€ en crèdits (48% del total). La major part dels recursos previstos per aquest fons es desemborsaran via el Fons de Recuperació i Resiliència (Recovery and Resilience Facility - RFF), que ha de finançar les inversions i reformes que presentin els països a Brussel·les. En aquest sentit, l’acord preveu que el 70% de les subvencions del RFF s’entregaran entre el 2021 i el 2022, sobre la base dels criteris d’assignació de la EC com el PIB per càpita, la població i l’atur, mentre que el 30% restant es farà al 2023, substituint el criteri de l’atur pel de “caiguda del PIB al 2020 i 2021”. Pel que fa a altres instruments del fons, convé destacar que finament el fons per salvar empreses (el Solvency Instrument) afectades per la crisi i el programa de salut EU4Health han acabat desapareixent per així poder salvar l’acord.

La quantia final en matèria de subvencions ha estat un dels elements més controvertits de les negociacions, ja que els països «frugals» s’oposaven a l’existència de subvencions en el fons de recuperació mentre que els països del Sud, més afectats per la crisi del coronavirus i comptant amb el suport de l’eix franc-alemany, s’havien marcat com a línia vermella no acceptar menys de 400.000 M€ en ajuts directes. Finalment, ambdós fronts negociadors han fet concessions i s’ha arribat a aquesta xifra dels 390.000 M€.

No obstant, els països del Sud han hagut de fer una altra concessió important als frugals: acceptar un increment significatiu dels xecs compensatoris (diners que cobren per ser contribuents nets). Aquests xecs s’eleven a uns 53.000 M€ pels 7 anys que cobreix el MFP, els quals equivalen a 7.548 M€ anuals, i que quedaran repartits de la següent forma: Alemanya, 3.671 M€; Països Baixos, 1.921 M€; Suècia, 1.069 M€; Àustria, 565 M€; i Dinamarca, 377 M€.

A més, l’acord preveu la creació d’un mecanisme de fre d’emergència que permeti bloquejar el desemborsament de les ajudes en cas que a un govern no li convenci el pla de despesa presentat per un altre Estat membre. En altres paraules i per posar un exemple, en virtut de aquest mecanisme el govern neerlandès podria deixar bloquejat durant un màxim de tres mesos (temps que tindrà l’EUCO per pronunciar-se al respecte) el desemborsament dels fons a Itàlia en cas que considerés que el pla de despesa d’aquest últim es desvia dels objectius europeus pactats. Així doncs, es tracta d’un mecanisme de control marcadament polític que de passada elimina el poder dels ministres de finances que estava recollit a la primera proposta.

Aquests plans nacionals de recuperació que els Estats membres hauran de presentar a canvi dels fons seran avaluats per la Comissió Europea i s’aprovaran per majoria qualificada al Consell Europeu i no pas per unanimitat com demanaven els Països Baixos. Serà llavors quan ja es podran desemborsar els fons. És en aquesta fase (amb els plans de despesa d’un país ja aprovats per l’EUCO) quan els Estats membres podran recórrer al “fre d’emergència”, malgrat que el Comitè Econòmic i Financer (òrgan consultiu que vetlla pel correcte funcionament del mercat interior) ja s’encarregarà de monitoritzar i avaluar els plans de despesa dels Estats membres per assegurar-se que compleixen amb els acords i objectius pactats.

Marc Financer Plurianual 2021 – 2027

El pressupost final acordat al Consell Europeu pel MFP és de 1,074 bilions d’euros. Malgrat la seva indiscutible importància tant per fer front a la crisi de la pandèmia com per construir el futur d’Europa, l’acord té però importants conseqüències a llarg termini pel MFP i el projecte europeu. El MFP veurà com partides considerades prioritàries per la Comissió Europea i molts Estats membres, com la lluita contra el canvi climàtic, la política exterior, la recerca i la innovació, patiran importants reduccions.

Examinant amb més detall les partides [5] acordades per l’EUCO pel MFP, veiem que les assignacions previstes per la partida “Mercat únic, innovació i digitalització” serà de 132.781 M€ (més els 10 mil M€ contemplats en el fons de recuperació). Aquesta partida és la que cobreix tant el fons Invest EU com l’Horizon Europe, que a la pràctica són uns dels més afectats per les retallades de l’acord, ja que el NGEU ara només preveu 5.600 M€ per l’Invest EU (abans, 30.300 M€) i 5.000 M€ per Horizon Europe (en comptes dels 13.500 M€ originals).

Pel que fa a la partida “Cohesió, resiliència i valors” serà aproximadament d’uns 377.800 M€ (tot i que s’ha de tenir en compte els 721.900 M€ ja previstos en el NGEU). D’aquesta xifra, 330.235 M€ aniran a l’apartat de “cohesió econòmica, social i territorial” i 47.533 M€ a “Resiliència i valors”.

Una última partida d’interès pel món local és la de “Medi ambient i recursos naturals”, que disposarà de 356.400 M€, on hi figuren tant la PAC com el Mecanisme de Transició Justa, un fons clau per la transició ecològica. Aquest últim però és un altre dels grans afectats per les retallades exigides pels “frugals”, ja que el NGEU ara només cobrirà 10.000 M€ en comptes dels 30.000 M€ contemplats a la proposta original.

D’aquesta forma, la UE s’assegura un acord per començar a implementar mesures que impulsin la recuperació econòmica de les economies europees, però a canvi també redueix els recursos que haurien d’anar destinats a eixos estratègics per a l’Europa del futur, esdevenint així un nou obstacle per a les ambicions de la CE de Ursula Von der Leyen.

Deute comú europeu i condicionalitat

Més enllà de la importància estratègica, econòmica i sanitària d’aquest acord, la gran novetat d’aquest acord que permet donar un pas històric en el procés d’integració europea és que la Comissió Europea podrà acudir als mercats per endeutar-se i poder finançar el fons de recuperació. En conseqüència, aquest acord converteix a la UE en un actor principal del mercat de bons i obligacions.

Així doncs, la CE emetrà deute comú europeu per poder finançar els 750.000 M€ del NGEU i evitar que els països del Sud (greument afectats per la crisi del coronavirus i amb uns alts nivells de deute) hagin de pagar quantitats astronòmiques per poder finançar-se si els mercats comencen a desconfiar d'ells. Aquesta emissió de bons europeus tindrà lloc fins el 2026 com a màxim i el seu únic objectiu és donar resposta a les devastadores conseqüències de la crisi de la COVID-19 sobre les economies europees. Els bons tindran una vigència de 30 anys i es re-pagaran entre el 2027 i el 2058.

Una de les formes que es contemplen per ajudar a pagar aquest deute comú és creant i buscant noves fonts d’ingressos. En concret, les conclusions de l’EUCO fan referència a: un impost sobre plàstics no reciclables que podria entrar en vigor l’1 de gener de 2021; un mecanisme d’ajustament del carboni (un gravamen) en frontera que començaria a ser dissenyat al llarg del primer semestre del 2021; i un impost digital que començaria a aplicar-se com a molt tard l’1 de gener del 2023. Es convida també a la Comissió a fer propostes en aquest sentit, cobrint àrees com potser l’aviació, el sector marítim i les transaccions financeres.

Lògicament, l’acord també lliga aquest endeutament i ajuts econòmics a canvi d’una sèrie de condicions que els Estats membres hauran de complir per poder-se’n beneficiar. Com s’ha avançat prèviament en aquesta nota, els països hauran de presentar uns plans de recuperació que seran avaluats per la CE, aprovats per l’EUCO i monitoritzats pel Comitè Econòmic i Financer de la UE. Aquests plans nacionals hauran de ser coherents amb les recomanacions específiques formulades per l’executiu comunitari europeu, preveient reformes que podrien cobrir l’àmbit laboral, els sistemes productius i els avanços en matèria digital i ecològica.

Una de les condicions més controvertides que s’havien plantejat era la de vincular el respecte de l’Estat de Dret a les ajudes. Finalment, aquest apartat ha quedat significativament diluït a l’acord final del Consell, principalment per l’oposició del primer ministre hongarès, Viktor Orbán, a aquesta condicionalitat. El text final es limita doncs a “subratllar la importància del respecte de l’Estat de Dret” i dels valors estipulats a l’article 2 de Tractat de la UE i afegeix que la CE podrà proposar mesures que seran aprovades al Consell per majoria qualificada. Així doncs, la UE malauradament perd força a l’hora de poder defensar els seus valors dins del seu propi territori.

Efectes de l’acord sobre Espanya

Espanya és una de les grans beneficiades de l’acord de l’EUCO, ja que es beneficiarà d’un total de 140.000 M€ dels 750.000 M€ previstos pel NGEU, dels quals 72.700 M€ seran transferències directes (i 56.000 M€ d’aquestes últimes sortiran del RFF). Respecte la proposta original, Espanya “només” perd 5.000 M€ en comparació amb la proposta original de la CE i és el segon país que més rebrà d’aquests fons (després d’Itàlia), raó per la qual Pedro Sánchez s’ha mostrat satisfet en un “95%” respecte a l’acord tancat en aquesta cimera europea. Els 72.700 M€ en ajuts directes representa el 11,2% del PIB d’Espanya i multiplica per 10 els fons de cohesió que l’Estat espanyol ha rebut durant els últims 6 anys, recordava el president espanyol en roda de premsa. A més, Espanya està satisfeta amb el fet que les ajudes a la PAC han quedat pràcticament intactes.

Les reformes que haurà de fer Espanya encara es desconeixen, però les recomanacions que ha anat fent la nova CE, especialment en el marc del Semestre Europeu [6], donen pistes sobre el curs a seguir. Algunes d’aquestes recomanacions són: garantir la sostenibilitat del deute intern; augmentar la resiliència del sistema sanitari; mesures contra l’atur i d’impuls de l’ocupació; inversions en les transicions verda i digital; i millorar la coordinació de la governança multinivell.

Els propers passos

Un cop es té el vistiplau dels Estats membres, ara correspon al Parlament Europeu (PE) aprovar la proposta. El PE es mostra bastant crític amb la proposta de MFP prevista a l’acord i recorda que, tal i com recull la seva resolució del 23/07/2020 sobre aquest tema, encara podria bloquejar aquest acord si no s’arriba a un acord satisfactori, ja que els programes finançats sota el MFP han de ser aprovats per aquesta institució en tant que colegisladora. En aquest sentit, el Parlament reclamava que el pressupost fos aproximadament un 1,3% del PIB de la UE, mentre que ara amb prou feines supera l'1%. A més, el president del PE, David Sassoli ha titllat de “injustificables” algunes de les retallades del pressupost, com les del Horizon Europe o del Mecanisme de Transició Justa, així que es preveuen negociacions en aquest front. Així doncs, seran necessàries més negociacions per tal de fer d’aquest acord una realitat tangible.

Un cop s’hagi aprovat l’acord al PE, serà el torn dels Parlaments Estatals. Concretament, els Parlaments dels Estats membres hauran de modificar el marc dels recursos propis de la UE. Com que la UE emetrà deute, aquesta necessitarà incrementar l’espai que hi ha entre el sostre de despesa del pressupost comunitari (és a dir, el màxim a gastar) i el límit de diners que podria demanar als països membres si fos necessari. Aquest augment seria d’un 0,6% i requereix que els Parlaments nacionals aprovin aquesta modificació. Raó per la qual podria ser necessari noves negociacions en aquest sentit en funció de com avancin els esdeveniments.

En conclusió, la UE ha donat un pas clau per salvaguardar el seu futur a curt termini i ha escrit una nova pàgina de la integració europea amb el compromís d’emetre deute comú europeu per finançar la lluita contra la pandèmia, però perdura la incògnita sobre si aquest acord històric també podria acabar hipotecant el seu futur a llarg termini arrel de les retallades pressupostàries en àrees estratègiques i de les concessions polítiques i econòmiques a alguns dels seus Estats membres.